Les accords de Maputo sur la sécurité alimentaire en Afrique : Où en est-on 24 ans après ?

En 2003, à Maputo, capitale du Mozambique, les chefs d’État et de gouvernement de l’Union africaine prenaient un engagement solennel et historique. Face à une insécurité alimentaire chronique qui frappait des centaines de millions d’Africains, ils s’engageaient collectivement à consacrer au moins 10 % de leurs budgets nationaux à l’agriculture et au développement rural, avec pour objectif d’atteindre une croissance agricole annuelle de 6 %. Seuls trois États , le Botswana, le Maroc et l’Égypte  ne ratifiaient pas cet accord. Tous les autres apposaient leur signature sur ce texte qui devait marquer le début d’une transformation profonde des systèmes alimentaires africains.

Vingt-quatre ans plus tard, une question s’impose : où en est-on réellement ? Qu’est-il advenu de ces engagements, et pourquoi les professionnels directs et indirects de l’industrie agro-alimentaire, les pouvoirs publics et les acteurs de la sécurité alimentaire devraient-ils se sentir concernés par le bilan d’un accord diplomatique africain vieux de plus de deux décennies ?

Parce que la santé des systèmes alimentaires africains détermine directement la disponibilité, la qualité et la sécurité sanitaire d’une part croissante des matières premières agricoles qui circulent sur les marchés mondiaux et qui finissent, d’une manière ou d’une autre, dans les approvisionnements des états aux quatre coins du globe.

1. Les accords de Maputo : le cadre, les engagements, les ambitions

1.1. Le contexte qui a rendu Maputo nécessaire

En 2003, le continent africain présentait un tableau alimentaire alarmant que les données historiques de la FAO et de l’Union africaine documentent avec précision. Plus de 200 millions de personnes sur le continent souffraient de sous-nutrition chronique. Les rendements agricoles africains stagnaient à des niveaux parmi les plus bas du monde, faute d’investissements dans les intrants, les semences ou les systèmes d’irrigation. La dépendance alimentaire vis-à-vis des importations s’aggravait, fragilisant les économies nationales et exposant les populations aux fluctuations des marchés mondiaux. Les budgets agricoles nationaux représentaient en moyenne moins de 5 % des dépenses publiques totales, bien en deçà de ce que les experts considèrent comme le minimum nécessaire pour enclencher une dynamique de développement agricole durable.

Face à ce constat, la Déclaration de Maputo, adoptée lors du deuxième sommet de l’Union africaine, proposait un cadre simple, mesurable et ambitieux : les États africains s’engageaient à allouer au moins 10 % de leurs budgets nationaux à l’agriculture dans un délai de cinq ans et à atteindre un taux de croissance agricole annuel de 6 %.

1.2. Les piliers de l’engagement de Maputo

La Déclaration de Maputo de 2003 reposait sur quatre piliers interdépendants.

Le premier pilier concernait l’investissement budgétaire : consacrer au moins 10 % du budget national à l’agriculture, entendu au sens large, production, transformation, stockage, commercialisation, recherche agronomique et développement rural.

Le deuxième pilier visait la croissance agricole : atteindre un taux de croissance annuel du secteur agricole d’au moins 6 %, jugé nécessaire pour réduire significativement la pauvreté rurale et améliorer la sécurité alimentaire des populations.

Le troisième pilier portait sur la réduction de la faim : réduire de moitié la proportion de la population souffrant de faim et de malnutrition à l’horizon 2015, en cohérence avec les Objectifs du Millénaire pour le Développement.

Le quatrième pilier établissait un cadre continental de suivi : mettre en place un mécanisme de revue par les pairs permettant de suivre la mise en œuvre des engagements et d’identifier les bonnes pratiques à partager entre États membres.

1.3. Le renouvellement de l’engagement à Malabo en 2014

Conscients, onze ans après Maputo, que les résultats étaient très en deçà des objectifs fixés, les chefs d’État africains adoptaient en 2014 la Déclaration de Malabo, qui renouvelait et précisait les engagements de 2003.

La Déclaration de Malabo introduisait plusieurs éléments nouveaux. Elle instaurait notamment un système de comptabilité agricole plus rigoureux. Elle fixait des objectifs sectoriels spécifiques sur la réduction des pertes post-récolte, le développement des marchés régionaux et la résilience face aux changements climatiques. Elle mettait également en place un mécanisme de reporting biennal permettant à chaque État de rendre compte publiquement de ses progrès. Enfin, elle comportait l’engagement explicite de mettre fin à la faim en Afrique d’ici 2025. Un objectif que les données actuelles permettent d’ores et déjà de qualifier malgré les progrès effectués, comme non atteint.

2. Le bilan 23 ans après : une mise en œuvre qui peine à rejoindre l'ambition initiale

2.1. L'objectif des 10 % : des trajectoires budgétaires encore loin de la cible

Si l’on prend le critère le plus concret et le plus directement mesurable à savoir l’allocation de 10 % du budget national à l’agriculture, force est de constater que l'écart entre l'objectif et la réalité reste significatif. Les rapports successifs de l’Union africaine et de l’AGRA (Alliance for a Green Revolution in Africa) convergent vers un constat uniforme.

En 2025, les États africains consacrent en moyenne entre 3 % et 5 % de leurs budgets à l’agriculture, soit deux à trois fois moins que l’objectif fixé à Maputo. Parmi les pays ayant atteint ou dépassé de manière durable le seuil des 10 % du moins sur certaines périodes, on peut citer : le Malawi, le Niger, l’Éthiopie ou encore le Burkina Faso. La grande majorité des États signataires peinent encore à atteindre cet objectif, et plusieurs ont même réduit la part de leur budget consacrée à l’agriculture depuis la signature des accords.

2.2. Les facteurs explicatifs du déficit d’investissement

Plusieurs facteurs structurels expliquent cet écart persistant entre les engagements de Maputo et la réalité des allocations budgétaires.

Les contraintes macroéconomiques pèsent lourdement. De nombreux États africains font face à des contraintes budgétaires sévères liées au service de leur dette extérieure, aux déficits fiscaux ou encore aux exigences des programmes d’ajustement structurel imposés par les institutions financières internationales. Dans ce contexte, l’agriculture entre en compétition avec d’autres postes budgétaires jugés prioritaires : santé, éducation, sécurité.

La faiblesse des recettes fiscales constitue un obstacle complémentaire. Les bases fiscales étroites de nombreux États africains limitent structurellement les marges de manœuvre budgétaires, rendant difficile l’augmentation simultanée des allocations à tous les secteurs prioritaires.

La stabilité politique joue également un rôle déterminant. Les changements de de regard par les différentes administrations sur le rôle de l’agriculture dans certains pays, les transitions post-conflits et les crises sécuritaires récurrentes dans des régions comme le Sahel créent des discontinuités dans les politiques agricoles et les engagements budgétaires pluriannuels.

Enfin, les mécanismes de suivi et de redevabilité prévus par la déclaration se sont révélés insuffisants pour accompagner les États dans la tenue de leurs engagements. En l'absence de dispositifs d'appui conditionnés aux résultats, la déclaration de Maputo est restée, dans de nombreux cas, un cadre d'orientation politique sans levier opérationnel suffisant pour transformer les intentions en actions budgétaires concrètes

2.3. Des inégalités de mise en œuvre très marquées entre pays et sous-régions

Le bilan de Maputo n’est pas uniforme à l’échelle du continent. Des disparités importantes existent entre pays et entre sous-régions, reflétant des différences profondes de trajectoires politiques, de structures économiques et de priorités gouvernementales.

L’Afrique de l’Est présente globalement les meilleurs résultats, avec l’Éthiopie comme exemple le plus souvent cité grâce à des projets sectoriels aboutis comme la ‘’ Stratégie d’expansion agricole ‘’nationale .

L’Afrique australe affiche des résultats contrastés, avec quelques exemples comme le Malawi avec la aussi des projets comme le ‘’Farm Input Subsidy Programm’’ qui fait office de fer de lance, mais qui ont eu pour effet de catalyser les efforts nationaux autour de certains produits comme le maïs uniquement.

L'Afrique de l'Ouest marque elle aussi des écarts importants avec les objectifs de Maputo, la situation des états sahéliens et ceux les avoisinants devant composer notamment avec une pression climatique et sécuritaire qui absorbe une part croissante de leurs ressources en est l’exemple le plus parlant.

L'Afrique centrale demeure la sous-région où l'effort budgétaire en faveur de l'agriculture a le plus de chemin à parcourir pour répondre à l'ampleur des besoins de ses populations rurales.

2.4. Le paradoxe de la croissance agricole sans transformation structurelle

L’objectif de croissance agricole annuelle de 6 % présente un bilan légèrement plus nuancé que celui des allocations budgétaires. Plusieurs pays africains ont enregistré des taux de croissance agricole supérieurs à 6 % sur certaines périodes, souvent grâce à l’extension des surfaces cultivées plutôt qu’à une augmentation de la productivité à l’hectare. Mais cette croissance extensive a ses limites et ses zones de préoccupation.

Tout d’abord cette croissance est fragile, car dépendante de la disponibilité de nouvelles terres, une ressource de plus en plus contrainte par la pression démographique, la dégradation environnementale et les investissements étrangers dans le foncier agricole.

Elle ne s’est pas traduite par une amélioration équivalente de la sécurité alimentaire des populations, car les gains de production ont souvent bénéficié aux filières d’exportation plutôt qu’aux marchés alimentaires locaux. Enfin, elle masque des situations très hétérogènes selon les cultures et les territoires, avec des filières d’exportation dynamiques coexistant avec des agricultures vivrières stagnantes ou en régression.

Sans oublier le fait qu’une course vers une croissance rapide entraîne en fonction des méthodes utilisées, un appauvrissement généralisé des sols et des questions sur la santé publique ce qui est contraire au principe même de la durabilité dans les questions de sécurité alimentaire.

3. Les conséquences concrètes pour les systèmes alimentaires et les filières mondiales

3.1. La persistance de l’insécurité alimentaire structurelle

Le premier effet du déficit d’investissement agricole post-Maputo est la persistance d’une insécurité alimentaire structurelle sur le continent africain, dont l’ampleur contredit les engagements pris en 2003 et renouvelés en 2014. L’objectif de réduction de moitié de la faim à l’horizon 2015 n’a pas été atteint. L’engagement de mettre fin à l’insécurité alimentaire d’ici 2025, pris à Malabo, est également encore loin, le nombre de personnes souffrant d’insécurité alimentaire aiguë en Afrique subsaharienne a augmenté de manière significative depuis 2015, sous l’effet combiné des changements climatiques, des conflits armés et des crises économiques post-Covid.

3.2. Les pertes post-récolte : un problème sanitaire majeur insuffisamment financé

L’un des domaines où le déficit d’investissement agricole post-Maputo a les conséquences les plus directes pour les professionnels de l’industrie agro-alimentaire est celui des pertes post-récolte. Les estimations de la FAO placent les pertes post-récolte en Afrique subsaharienne entre 30 % et 40 % de la production totale, un niveau élevé qui reflète directement l’insuffisance des investissements dans les infrastructures de stockage, de conditionnement et de transport.

Ces pertes post-récolte ont également des implications sanitaires directes et mesurables sur l’utilisation des denrées, la disponibilité des stocks et les revenus des producteurs. Lorsque les infrastructures de stockage ne permettent pas un contrôle suffisant de l'humidité, de la ventilation ou de la protection contre les nuisibles, les conditions deviennent favorables au développement de mycotoxines, notamment les aflatoxines. Le maïs, les arachides et le sorgho pourtant pilier de l’alimentation de nombreux pays d’Afrique sub-saharienne, figurent parmi les filières les plus exposées à ce type de contamination. Par ailleurs, le déficit d'équipements de réfrigération dans les chaînes logistiques post-production augmente le risque de contamination bactérienne des produits animaux :  viandes, poissons, produits laitiers.

Enfin, dans les exploitations qui ne bénéficient pas encore d'un accompagnement agronomique structuré, l'utilisation de produits phytosanitaires non homologués ou mal dosés peut entraîner la présence de résidus de pesticides au-delà des limites maximales autorisées, exposant la population à des contaminants chimiques lourds. Ces situations témoignent de filières qui doivent encore bénéficier pour se sécuriser durablement, d’investissement dans les outils, les formations et les infrastructures.

3.3. L’impact sur les filières d’approvisionnement mondiales

Les conséquences du déficit d’investissement post-Maputo ne restent pas confinées au continent africain. Elles se propagent à travers les filières mondiales et finissent par peser sur les approvisionnements des professionnels des métiers de l’agro-alimentaire à travers le monde. Deux mécanismes de transmission sont identifiables.

Le premier est la volatilité de l’offre. Des systèmes agricoles sous-investis sont plus vulnérables aux aléas climatiques et aux chocs externes. Chaque sécheresse, chaque inondation, chaque crise sanitaire végétale ou animale se traduit par des variations brutales de l’offre qui se répercutent sur les prix mondiaux des matières premières concernées ( Café, cacao…)

Le second est le rétrécissement progressif du vivier de fournisseurs fiables. Le sous-investissement dans les filières agricoles africaines limite la capacité des producteurs à se conformer aux exigences croissantes des marchés internationaux en matière de traçabilité, de contrôle qualité et de certification. À mesure que les standards européens se renforcent, le nombre de fournisseurs africains en mesure d'y répondre se réduit.

Cela se traduit par une concentration des achats sur un nombre restreint d'origines certifiées, avec les risques de dépendance, de tensions d'approvisionnement et de pression sur les prix que cette concentration implique.

4. Ce que Maputo dit de la gouvernance alimentaire mondiale

4.1. La limite des engagements volontaires sans mécanismes de contrainte

Le bilan de Maputo illustre une limite que l'on retrouve dans la plupart des accords internationaux fondés sur des engagements volontaires : sans mécanismes de redevabilité opérationnels, l'écart entre l'ambition déclarée et la mise en œuvre effective tend à se creuser, quel que soit le continent ou le niveau de développement des États concernés. Ce constat prend une dimension particulièrement critique lorsque l'enjeu en question touche à la souveraineté et à la sécurité alimentaire des populations, des domaines où chaque année de retard dans la mise en œuvre se traduit directement en vies affectées et en vulnérabilités aggravées. Cette limite n’est pas propre au contexte africain. Elle se retrouve dans le bilan des engagements climatiques des COP, dans le suivi des Objectifs de développement durable, ou encore dans la mise en œuvre des engagements de financement agricole pris lors des grandes conférences internationales.

4.2. La nécessité d’une approche systémique de la sécurité alimentaire

Le bilan de Maputo confirme également qu’une approche systémique de la sécurité alimentaire intégrant les dimensions politiques, budgétaires, climatiques et géopolitiques est indispensable pour comprendre et anticiper les risques qui pèsent sur les filières d’approvisionnement mondiales. La sécurité sanitaire d’un produit alimentaire ne se résume pas à ses caractéristiques microbiologiques ou chimiques, elle est le produit d’un système agricole entier, dont la qualité dépend de décisions politiques et budgétaires prises des années ou des décennies auparavant.

Conclusion : Maputo, un miroir pour la sécurité alimentaire mondiale

Vingt-quatre ans après la signature de la Déclaration de Maputo, le constat est celui d'un écart persistant entre l'ambition collective affichée en 2003 et la réalité des moyens mobilisés depuis. La plupart des États signataires n'ont pas encore atteint le seuil des 10 % d'allocation budgétaire à l'agriculture. La faim n'a pas été réduite de moitié à l'horizon 2015. Elle n'a pas été éradiquée à l'horizon 2025. Et les systèmes alimentaires africains restent, pour une grande partie du continent, fragilisés par des décennies d'investissement insuffisant que les cadres diplomatiques, seuls, n'ont pas suffi à corriger.

Ce bilan dépasse la seule géopolitique africaine. Il met en lumière une réalité qui concerne l'ensemble des filières d'approvisionnement mondiales : la sécurité alimentaire ne commence pas avec un produit brut ou fin, elle prend racine bien en amont, dans les politiques publiques, les choix budgétaires et les infrastructures des pays où ce produit est cultivé, stocké, transformé...

Derrière chaque certificat sanitaire, derrière chaque fiche de traçabilité, derrière chaque bon de livraison, il y a un système agricole. Et la qualité de ce système est le reflet des investissements qu'une société a ou n'a pas encore été en mesure de consentir. Maputo nous le rappelle avec une clarté qui interpelle.